Por que shortlines floresceram nos USA, mas no Brasil não?

“Dê-me, Senhor, agudeza para entender, 
capacidade para reter, 
método e faculdade para aprender, 
sutileza para interpretar, 
graça e abundância para falar. 
Dê-me, Senhor, acerto ao começar, 
direção ao progredir 
e perfeição ao concluir” 
(São Tomás de Aquino)

O título acima sintetiza o conjunto de questões formuladas ao final de “Shortlines no contexto das reformas ferroviárias americanas”; primeiro artigo de uma possível série sobre o tema. Nele é traçado breve paralelo entre a indústria (setor) ferroviária brasileira e americana; especialmente suas crises e inflexões ao longo dos últimos quase 2 séculos.

Em particular, as reformas, por que passou a indústria dos USA nos últimos 50 anos, são bastante ilustrativas e úteis nesse momento em que repensamos ferrovias no Brasil; a par de flertamos com as “shortlines - SL” americanas.

Relembrando:

Lá, as ferrovias enfrentaram um pesadelo nos anos 70: falência de uma dezena de empresas ferroviárias privadas, índices elevados (e crescentes) de acidentes, descontinuidade operacional de alguns trechos, perda de 1/3 do mercado. “Quase chegou a um colapso total”, segundo avaliação da “American Short Line and Regional Railroad Association” – ASLRRA. Lembra algo?

O Governo Federal americano então reagiu: fez pesado esforço financeiro e institucional na tentativa de recuperar ativos e sistemas. Apesar disso e das radicais iniciativas, entretanto, ao final da década “a situação financeira das companhias ferroviárias era tão ruim que era difícil manter os trens de carga e passageiros movimentando-se efetivamente em grande parte da malha deteriorada”, conforme síntese daquele processo divulgada pela “Association of American Railroads” – AAR.

Nesse contexto, foi jogada uma nova cartada: após longos e acalorados debates congressuais o Presidente Jimmy Carter (democrata) sancionou, no último ano de seu mandato (14/OUT/1980), o “Staggers Rail Act” – considerado um divisor de águas para aquela indústria. No seu rastro, surfou Ronald Reagan (republicano - 1981/89) e seu “Reaganomics”.

Os resultados do novo modelo são periodicamente avaliados. Do balanço do quarto de século entre 1980-2017, feita pela “Federal Railway Authority” – FRA, vale destacar: i) efetivaram-se investimentos de mais de US$ 600 bilhões; ii) acidentes reduziram-se em 65% (para 1/3!); iii) tarifas/preços decresceram, em média, 0,5% a.a (contra aumento de 3% a.a. nos 5 anos do final da década de 1970): no total, cerca de 45% (em valores constantes); iv) os retornos sobre investimentos quadruplicaram: de 2% para 8% a.a.

Já numa avaliação mais abrangente, que em muito transcende os trilhos, Robert Gallamore, reconhecido especialista do setor e envolvido nessa inflexão desde o início, afirma: “Não é mera coincidência que a expansão econômica, com o período mais longo da nação (USA), tenha começado após ... o setor (ferroviário) ter perpetrado essa mágica”. E justifica: “As ferrovias revitalizadas forneceram a base para o rápido crescimento do transporte intermodal de contêineres..., facilitaram o crescimento notável do comércio americano em vários setores... e ... forneceram a rede e os recursos que permitiram um renascimento e desenvolvimento da indústria energética americana”. Ou seja; a indústria ferroviária, além de transporte e logística, teria cumprido seu papel de agente de desenvolvimento; certo?

No Brasil, o balanço de 2 décadas das concessões ferroviárias dos anos 1990, feito pela ANTF, ao contrário do bordão acrítico que se cristalizou, é também alentador. Extremamente positivo. P.ex: i) entre 1996-2016 foram investidos R$ 52 bilhões na malha concedida (afora os projetos “green-field”); ii) a idade média da frota caiu de mais de 40 para cerca de 22 anos; iii) houve redução de 85% no número relativo de acidentes (trens-km); iv) verificou-se aumento de 142% na movimentação (TKU) – 3 vezes mais que o índice de crescimento do PIB brasileiro no período; v) a movimentação de contêineres, especificamente, ainda que se relativize o feito pela base incipiente, cresceu a “taxas chinesas”: mais de 100 vezes!

A ressalva, habitualmente feita em tom de crítica desabonadora, é que tal renovação/modernização teve lugar “apenas” sobre 11.000 dos cerca de 35.000 km de vias que chegaram a existir em 1948. Ou seja, sobre pouco menos de 1/3 da malha.

Os números são diferentes. Mas, qualitativamente, e para surpresa de muitos, algo similar ocorreu também nos USA: a requalificação se concentrou sobre cerca de metade da malha pré-existente!

Só que, ao contrário do processo brasileiro, o ativo “abandonado” foi redestinado, permitindo que “Shortlines” – SL, existentes desde o Século XIX, tivessem um boom e desabrochassem: 603 operadores privados surgiram e se consolidaram.

Por que lá as SL puderam florescer; mas aqui não? A resposta não é simples. Mas fundamental que seja analisado; seja para aprendermos com os “acertos” deles, seja com seus “erros”.

Além de não ser simples, há que se ter muito cuidado com as analogias e esforços para se transplantar conceitos e fórmulas: há diferenças nos referenciais jurídicos e, mesmo, técnicos, operacionais e culturais. P.ex,, “autorização”, no direito administrativo brasileiro, além da discricionariedade e unilateralidade (do poder público), embute a espada da precariedade. Ou seja, em tese, pode ser cassada a qualquer momento pelo poder público; e unilateralmente. Não é assim nos USA: se o privado atender/mantiver atendimento às exigências (objetivas) para tanto, a “autorização” seguirá vigente indefinidamente.

De qualquer forma, com os cuidados necessários, ao menos 9 hipóteses explicativas podem ser arroladas para reflexão e aprofundamento:

1) Foco no direito x foco no ativo: A exploração dos serviços de transporte ferroviário no Brasil é matéria constitucional (art. 21; XII; d): sua exploração compete originariamente à União; apesar de poder ser delegada a empresa privada, por prazo determinado. Sempre, porém, por meio de licitação. Nos USA não é matéria constitucional; ainda que dependa de autorização governamental, dada por prazo indeterminado. E, para tanto, a exigência é, “apenas”, a comprovação de alguns quesitos (não de licitação). O mais relevante deles é o domínio útil (não obrigatoriamente propriedade) sobre a via permanente ou a faixa onde ela será implantada. Ou, ainda, o direito de uso em sendo de terceiros.

2) No último meio século, talvez pelo sucesso operacional e empresarial da Vale, foi se consolidando entre nós a ideia de que ferrovias, para serem viáveis, precisam: i) ser “heavy haul” (tráfego pesado; concentrado); e ii) ter exploração/gestão “verticalizada”. Nos USA, desde 1911, há 3 classes de empresas ferroviárias; classificadas, curiosamente, segundo suas receitas globais (e não características físico-operacionais). Hoje são 7 “Classe-I” (as troncais); 24 “Classe-II” e 579 “Classe-III”: assim; 603 abrangidas pelo conceito de SL. Também as velocidades máximas são segmentadas por classes. Em suma, à la Aristóteles e Rui Barbosa, tratam-se “diferentemente os desiguais”!

3) Por outro lado, se há alguma vedação formal não está claro: o certo é que nenhuma das ferrovias “Classe-I” tem controle acionário de embarcadores de cargas (mineradoras, tradings, etc). Ou seja; todas têm a operação ferroviária como seu “core business”; como seu negócio principal.

4) Procedimentos x resultados; instrumentos x fins: aparentemente assim se diferencia a atuação governamental; no Brasil e nos USA. Resultados, aliás, que são monitorados e avaliados periodicamente; tomados como referência para ações corretivas. Veja, p.ex, recente processo envolvendo a gigante “Union Pacific”; ainda em curso.

5) Assim se diferenciam, também, as agências reguladoras brasileiras e americanas. Ah! Não é porque o processo de autorização seja mais expedito que inexistam agências por lá. E, mais: existem até 2: A “Surface Transportation Board – STB”, que trata da regulação econômica, e o  “U.S. Department of Transportation – DOT/FRA”, da regulação de segurança. Ou seja; como se diz popularmente, “uma coisa é uma coisa; outra coisa é outra coisa!”.

6)  Mas há, ainda, outra diferença fundamental: as agências decidiram? Está decidido! Se há judicialização de decisões em tais questão, elas são raras. Ou seja: a tal previsibilidade, cantada em prosa e verso entre nós, lá é observável! E, lógico, também a tal “segurança jurídica”! Dito de outra forma: quem e qual é a palavra final é algo mais nítido por lá.

7) Como decorrência, e em contrapartida, as empresas aparentemente têm enorme autonomia no campo gerencial (interno); ao contrário dos inúmeros controles, de diversos órgãos, sobre as empresas “concessionárias de serviço público” brasileiras.

8) Saldamos o fato de que nossa taxa básica de juros (SELIC) gira no seu patamar mais baixo da história: 6,5% (B3). Nos USA (AA1) fala-se que será elevada a 3%; mas, por ora, anda ao redor de 2%. Por outro lado, nosso risco-país gira em torno de 300 pontos (3%). Assim, além da nossa taxa de juros básica ser 2-3 vezes maior que a americana, sobre ela ainda há que se agregar algo como 3% a.a., referente ao risco-país: cresce a diferença. Em síntese, o custo de capital para implantação de ferrovias e realização de investimentos nos USA é significativamente menor que no Brasil.

9) Registre-se, ademais, que a atuação de bancos privados nos financiamentos de longo prazo (incluindo infraestrutura) é muito mais frequente e intensa lá que aqui. Também seu mercado de capitais é mais ativo e, por óbvio, inexiste “risco cambial” (uma dor de cabeça, ainda sem solução vista como adequada pelos potenciais investidores no Brasil; particularmente os estrangeiros).

Dinheiro mais barato, menos formalismo para implantação, não-verticalidade, tratamento diferenciado em função das peculiaridades individuais, regulação por resultados, maior autonomia gerencial pode ajudar a explicar a razão da existência de mais de 600 SL nos USA. Também lançar luzes sobre as dificuldades para qualquer esforço de se transplantar, mecanicamente, a experiência americana para o Brasil. Muito menos o imaginário delas.

Como “shortlines” certamente podem dar enorme contribuição para os objetivos de aumento da participação dos modos não-rodoviários e reequilíbrio da matriz de transportes brasileira, redução de custos logísticos (vital para a competitividade do produto brasileiro no exterior), diminuição de emissões (em prol das metas fixadas pelos acordos de mudanças climáticas) e desenvolvimento econômico e social do País, se quisermos ir além dos discursos, teses, artigos, promessas e PPTs, obviamente há dois caminhos (ou combinação deles): aproximar nossos referenciais daqueles vigentes nos USA; ou, como alfaiate, concebermos/tralharmos (e pactuarmos) um modelo que se ajuste ao figurino brasileiro.

Bom desafio! “Just do (nós) it!”.