Taxa interna de retorno (TIR): ‘Pois é! Pra que?’

16/08/2013 13:00 - Frederico Bussinger

"Quousque tandem abutere Catilina patientia nostra?”

["Até quando Catilina abusarás da nossa paciência?”]

(Catilinárias – Cícero – 63DC)

(01/agosto/2013)

"… o governo não atendeu à reivindicação dos potenciais interessados de elevar a taxa interna de retorno (TIR) de 6% para 9%...” para os próximos leilões aeroportuários (Galeão-RJ e Confins-MG)”; informa a imprensa. Mais que em relação aos resultados dos Estudos de Viabilidade Técnica e Econômica (EVTE) desses aeroportos, a discussão se dá em relação àqueles do pacote anterior: "As empresas alegam que precisam dessa taxa de retorno mais alta para igualar seus ganhos aos dos vencedores da etapa anterior. Embora os estudos que servem de base aos contratos de concessão de Guarulhos, Viracopos e Brasília indiquem uma taxa interna de retorno de 6%, os empreendedores alegam que o ganho dos concessionários subiu depois que o governo aceitou parcelar a outorga”.

Discussões, idas-e-vindas desse tipo, não são nem novas, nem restritas a aeroportos. A cada pacote de concessões ou arrendamentos que é lançado ela se repete, seja em rodovias,TAV,ferroviase também em portos, nos processos anteriores. Até mesmo os contratos de concessão e permissão do transporte coletivo de São Paulo.

Os argumentos são em geral complexos, normalmente envolvendo variáveis do mundo financeiro; p.ex: "A área técnica do Tribunal sugeriu que a ANTT levasse em conta, no cálculo da TIR, o risco Brasil de 200 pontos e um spread total (diferença entre o custo de captação dos recursos e os juros cobrados no empréstimo) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) de 2,5% ao ano. No estudo de viabilidade da ANTT, o cálculo da TIR considera um spread total de 3% ao ano e um risco Brasil de 391 pontos” (processo do TCU de 2007); discussões nem sempre consensuais ou pacíficas dentro de cada órgão.

Mas há também argumentos institucionais, operacionais e de mercado, como os utilizados para a recentíssima licitação deserta (sem interessados) da Linha-6 do Metrô/SP; uma PPP de R$ 8 bilhões: dificuldades e subavaliação de desapropriações ou de demanda (passageiros a serem transportados) – discussão também havida na do TAV.

Tais variáveis são normalmente dependentes/funções de outras variáveis sobre as quais os gestores dos respectivos processos/setores têm pouco controle, seja por serem a ele exógenas, seja por potencialmente sofrerem fortes variações ao longo do contrato e, mesmo, da implantação do empreendimento. Daí as naturais incertezas, motivadoras de visões distintas e divergências, seja entre os gestores públicos e privados, seja entre os próprios órgãos de governo, as unidades dos grandes grupos empresariais interessados ou entre esses e suas fontes de financiamento.

Ah! Há, ainda, as variáveis intrínsecas à metodologia de cálculo das TIRs e dos EVTEs de uma maneira geral, quase que invariavelmente calculados/elaborados pelo empreendedor, mesmo que não venha a estabelecer qualquer relação com o poder público. Já nestes casos, tal complexidade até enseja padronizações/explicaçõesdos órgãos envolvidos.

É inevitável a dúvida e a pergunta: Ante tantas incertezas e divergências, por que dar-se às TIRs e aos EVTEs(02) tratamento de "variável determinística”, científica; de voz divina, ou como se fosse um Oráculo de Delfos?

Se eles estivessem definindo as condições contratuais e aquilo que o poder público (e a economia, a sociedade, o povo...) irá receber, ainda poder-se-ia entender. Mas não: eles são apenas uma referencia (um piso ou um teto) para aquilo que efetivamente vai valer; ou seja, o lance vencedor do leilão ou a proposta da concorrência pública.

E, muitas vezes, até isso é colocado em dúvida, em função de alterações posteriores, como está sendo agora alegado para os aeroportos, já o foi nas hidrelétricas do Rio Madeira (02,03,04), ou pode vir a ser discutido no caso dos TUPs que passaram a poder movimentar cargas de terceiros: Em quanto suas TIRs foram elevadas como decorrência da recente alteração legal?

Ao fim e ao cabo: Analisando-se benefício/custo, compensa, faz sentido esse "cavalo-de-batalha” em torno das TIRs? Todas essas escaramuças; tais tertúlias? Não há forma que evite que os benefícios de tais infraestruturas e serviços públicos sejam protelados (normalmente sem ganhos efetivos; ganhos reais!) por vários meses ... ou anos? Ou o pior: Em alguns casos, abandonados! 

TIR, Tarifas e Preços Portuários

(08/agosto/2013)

Não tardou e a polêmica sobre Taxa Interna de Retorno (TIR), que passou a estar presente em quase todos os processos de concessão ou PPPs dos demais setores de infraestrutura e de serviços públicos, chegou ao setor portuário: "Licitação de portos terá taxa de retorno de 7,5%”, informou o Valor em 02/08; matéria repercutida em quase todos os veículos de comunicação do País. E ela explica - não sem também registrar críticas imediatas:

"Com uma ou outra exceção, será adotado o critério de menor tarifa para definir os vencedores das licitações. O governo dispõe de um cardápio de seis critérios, previstos no decreto de regulamentação da Lei 12.815, mas optou pela menor tarifa por acreditar que isso permitirá reduzir os custos da operação portuária no país”.

Ainda não é uma palavra oficial. A matéria não tem aspas (nominando a fonte). Pode ser apenas uma imprecisão do repórter. Mas a dúvida está posta. Tarifa ou preço? Discussão bizantina? Um preciosismo?

Há um século, quando os portos brasileiros eram concessionados, quando o modelo predominante era dos "tool ports” (as administrações portuárias eram também operadores portuários), realmente tal disjunção não era pertinente. Todavia, com a instituição de dois regimes distintos (Portos Organizados – POs e TUPs– agora só fora deles) e, dentro dos POs, a explicitação das funções de administração, operador e arrendatário, instituído pela nova Lei dos Portos, mais prudente ser preciso nos diversos conceitos, ante as potenciais implicações, particularmente econômicas e jurídicas.

Na antiga "Lei dos Portos” (Lei nº 8.630/93) inexistia a palavra "preço”. Já na nova, seu art. 3º, II, informa que no setor portuário há tanto tarifas como preços. "Verba cum effectu sunt accipienda” (a lei não contém palavras inúteis) é um princípio basilar de hermenêutica jurídica. Portanto, se a Lei os distinguiu, é porque referem-se a coisas distintas.

No caso das tarifas, não resta muita dúvida. O art. 17 trata das atribuições das Administrações Portuárias. Seu inciso IV explicita: "arrecadar os valores das tarifas relativas às suas atividades”. O art. 62, que trata de penalidades, diz: "O inadimplemento, pelas concessionárias, arrendatárias, autorizatárias e operadoras portuárias no recolhimento de tarifas portuárias...”. É possível algum outro entendimento que não seja de que: i) Quem arrecada é a Administração Portuária; ii) Quem paga são os "parceiros” dela (concessionárias, arrendatárias, autorizatárias e operadoras); iii) O fato gerador das tarifas sejam os serviços prestados pela Administração Portuária (provisão de infraestrutura e de serviços condominiais)?

A interpretação, conjunta, desses artigos, conduz a uma conclusão meridiana: tarifa é o que cobra a Administração Portuária; preços o que cobram seus "parceiros” (01,02,03,04,05). Em particular, os arrendatários, objeto central da discussão do momento. Essa interpretação é corroborada por trechos do relatório do relator da MP 595, sen. Eduardo Braga (pgs. 2 e 4), ao excluir tarifas do universo dos TUPs e ao tratar do novo processo de revisões e reajustes de tarifas portuárias.

Lógico? Simples? Claro? Não!

O art. 21, § 1o, III do Decreto nº 8.033/13, que regulamenta a nova lei, trata de tarifas e preços mas, neste caso, na órbita dos contratos entre concessionários e terceiros, deixando claro estarem eles sob a égide do direito privado. Tarifas no direito privado? Tarifas, SMJ, não são "preços públicos”?

O art. 5º, que trata das "cláusulas essenciais” dos contratos de concessão e arrendamento, inclui tarifas (IV). Que tarifas? Se for o que é cobrado pela AP, qual a razão dos "critérios e procedimentos de revisão e reajuste” estarem fixados em contrato, se há um novo rito para sua aprovação (art. 71, modificando o art. 27 da Lei nº 10.233/01 – Lei que cria a Antaq); inclusive explicitamente informado pelo relator, em seu relatório (pg. 4). Se for o cobrado pelo arrendatário (ou concessionário), como conciliar com os artigos nº 17 e 62, acima mencionados? Difícil uma interpretação pacificadora...

Esse mesmo impasse existe nos artigos nº 6 e 12, que tratam, respectivamente, das licitações para concessões e arrendamentos, e para processos seletivos para autorizações de TUPs; impasse que o Relator não contribui para solução (pg. 8). Ou seja: Tais dispositivos adotam o termo tarifa quando, pelo contexto, depreende-se referir-se àquilo que cobram concessionários, arrendatários e TUPs – e não as Administrações Portuárias.

Por seu turno, o decreto não contribui para a exegese e assentamento do entendimento do tema. Pelo contrário, reforça e amplia os conflitos indicados: art. 21, § 1o, III; art. 24, § único; p.ex. Mas, nesse caso, decretos são mais facilmente ajustáveis. E talvez seja o caso, mesmo antes da divulgação dos editais do 1º bloco, aproveitando-se a "brecha” do art. 6º que prevê, entre os critérios de julgamento da licitação, "outros estabelecidos no edital, na forma do regulamento”. 

Taxa interna de retorno (TIR): ser X parecer!

(15/08/2013)

"Tolo é o que aponta as estrelas,

mas olha para a ponta do dedo”

[Sabedoria popular]

Além dos limitantes na sua aplicação prática (comum às concessões e PPPs, em geral) e das imprecisões conceituais (específicas da legislação portuária), também características do setor conspiram contra a aura de verdade científica, de voz divina, de Oráculo de Delfos com que as TIRs são tratadas.

Alias, não há, até, contradição entre colocar-se a TIR no epicentro do processo e a intenção de excluir-se o valor de outorga dos critérios de avaliação (ela não o embute?)?. De considerar, diferentemente de aeroportos, ferrovias... a arrecadação com concessões e arrendamentos "irrelevante”?

De forma esquemática, poder-se-ia dividir o universo de terminais portuários brasileiros (dentro ou fora dos portos organizados - POs) em 2 grandes conjuntos: aqueles cujo "core business” é a operação/exploração portuária; e aqueles parte de uma cadeia logística, por sua vez, parte de uma cadeia produtiva.

Os primeiros normalmente movimentam cargas "conquistadas” no mercado (cargas de 3º) e estes cargas próprias (produzidas por empresas do mesmo grupo econômico ou "captadas” e "consolidadas” para aumento de escala e comercialização – as "tradings”, p.ex). Aqueles predominam no mercado de carga geral (mais especificamente, ainda, no de contêineres – Santos Brasil, Wilson Sons; Libra; p.ex); estes no de granéis. Aqueles são normalmente geridos por uma Sociedade de Propósito Específico (SEP) independente; estes por empresas do mesmo grupo econômico (ainda que como SEPs).

Em termos econômico-financeiros-comerciais, estes podem ser vistos (ou transformados) em "centros de custos” das cadeias. Que significado, real, têm os preços (e não tarifas!) fixados pela Vale, Bunge ou Cargill, p.ex., para os serviços de seus terminais? Se for o dobro, 5 vezes, ou 1/3, os impactos serão, essencialmente, internos ao grupo econômico; certo? Portanto, potencialmente de baixa transparência. Mas, também, de pouca relevância, pois os preços das commodities são estabelecidos, internacionalmente, muito longe do Planalto Central...

No caso daqueles cujo "core business” é a operação/exploração portuária, seu principal "cliente” são os armadores; e suas relações comerciais estabelecidas dentro dos centenários "liner terms” (02, 03). Ou seja: Os preços praticados pelos terminais (o principal deles os "Terminal Handling Charges – THC” – 02, 03) são arcados pelo armador; que os compõem com diversos outros e, ao final, define o valor dos "fretes” – sem, obrigatoriamente, uma correlação direta com os THC!. Ou seja, de novo, algo interno à empresa armadora (ou seu grupo) e, portanto, também, potencialmente de baixa transparência. No caso brasileiro há, ainda, o agravante de que quase a totalidade dos armadores que operam em nossos portos são empresas transnacionais.

Assim, considerando-se todas essas características e variáveis, não seria exagero dizer-se que TIRs, numa ampla faixa, são "construíveis” ... independentemente da realidade. E de difícil contestação!

E, se isso é verdade, por que essa aura dada à TIR? Por que esse cavalo de batalha? Por que essa camisa de força a que Antaq e SEP também acabaram sendo submetidas? E pior: além de suas limitações, não estaria essa "Ditadura-da-TIR” (e do EVTE- 02) deslocando a atenção, nesse processo, de aspectos bem mais relevantes para o futuro portuário brasileiro?

Frederico Bussinger é Engenheiro, Consultor Técnico e ex-Secretário Municipal dos Transportes